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김해신공항 검증결과 발표문

김해신공항 검증 결과를 발표하겠습니다.

김해신공항은 2016년 공항 설계·엔지니어링 전문업체인 파리공항공단 엔지니어링(ADPi)의 사전타당성 조사를 거쳐 동남권 신공항으로 추진하기로 결정되었습니다. 이에 따라 국토부에서는 2026년 완공을 목표로 연간 3,800만명의 여객처리 용량을 갖춘 ｢김해신공항 건설 기본계획(안)｣을 2018년 12월에 마련하였습니다.

이후 기본계획(안)에 대한 후속조치를 진행하는 과정에서 부산시, 울산시, 경상남도 3개 지방자치단체를 중심으로 김해신공항이 동남권 관문 공항으로서 기능을 수행하기에 부적합하다는 의견이 제시되었습니다. 김해신공항 추진을 둘러싸고 갈등이 지속됨에 따라 부울경과 국토부는 지난해 6월 김해신공항 기본계획(안)의 적정성을 국무총리실에서 검증하고, 그 결과에 따르기로 합의하였고, 지난해 12월 총리실은 분야별 전문가로 구성된 김해신공항 검증위원회를 발족하여 검증을 일임하였습니다.

검증위는 엄중한 책임감을 안고 안전, 시설운영·수요, 소음, 환경 4개 분야 11개 쟁점, 22개 세부항목에 대해 검증 작업을 진행하였으며, 위원회에서 치열한 논의와 현장조사, 전문가 의견청취, 때로는 국제민간항공기구(ICAO), 법제처 등 관계기관의 유권해석을 구하는 등 객관적이고 과학적인 검증을 위해 최선의 노력을 다했습니다.

그 결과를 오늘 국민 여러분께 발표하게 되었습니다. 먼저 코로나 상황에서도 헌신적으로 검증에 임해 주신 위원님들의 노고에 감사드리며, 검증과정에서 많은 수고와 협조를 아끼지 않은 부울경, 국토부 관계자와 총리실 지원단 직원들에게도 감사 말씀드립니다.

검증결과를 말씀드리기 앞서 김해신공항 모형도를 통해 사업개요를 먼저 말씀드리고 검증결과를 발표하고자 합니다.

모형도를 보시면, 현 김해공항은 활주로 2본이 나란히 설치되어 있습니다. 하나는 길이 3,200m, 폭 60m이고 다른 하나는 길이 2,743m, 폭 45m 입니다. 현재 공군이 관제권을 갖고 있습니다. 김해신공항 계획(안)은 김해공항의 서편에 V자로 3,200m 길이, 45m 폭의 활주로 1본을 추가 신설하고, 이에 따른 국제선터미널, 관제탑 및 도로‧철도 등 교통시설 등을 건설하는 것이 주요 내용입니다.

신공항 입지의 주변 지형을 간략히 말씀드리면, 김해공항 북쪽에 돗대산, 북동쪽에 금정산, 남동방향 승학산, 북서방향에 임호산, 경운산 등의 산악이 위치하고 있습니다. 김해신공항의 개요를 이해하고 저희 발표를 이해하는 데 참고가 되길 바랍니다.

그러면 검증결과에 대해 말씀드리겠습니다.

1. 안전 분야입니다.

안전분야는 진입표면 장애물 존치의 적정성, 비행절차 수립 가능성, 조류충돌 가능성 및 방지대책의 실효성을 검증하였습니다. 공항안전은 이용객의 생명과 직결된 사안으로 관련 법령, 국내외 기준, 전문가 의견조회 등 엄격한 기준을 갖고 검증하였습니다. 검증과정에서 위원회 내부에 서로 다른 의견이 발생하는 경우에는 비행절차 분야 전문가 패널을 구성해 의견을 구하고, ICAO나 법제처 등 유권해석 기관에 문의하여 해법을 찾는 등 객관성을 높이고자 노력하였습니다.

첫째, 진입표면 장애물의 존치 여부입니다. 검증을 위해 먼저 김해신공항의 성격이 군 공항인지 민간공항인지를 검토하였습니다. 공항의 성격에 따라 적용해야 하는 법령과 기준이 달라지기 때문입니다. 공군 의견수렴을 통해 김해신공항은 민간공항이며, 「공항시설법」 등 민간공항 기준을 적용하여 장애물 존치 여부 등을 검증해야 한다고 보았습니다.

이어서 김해신공항 신설활주로 진입방향에 위치한 산악장애물 중 장애물제한표면(OLS) 중 진입표면 높이 이상의 산악장애물인 오봉산, 임호산, 경운산 등을 절취해야 하는지를 검증하였습니다. 이와 관련하여「공항시설법」을 둘러싸고 이견이 있어 법제처에 유권해석을 의뢰하였고, 그 결과 기본적으로 진입제한표면 이상의 장애물은 없애는 것이 원칙이고, 예외적으로 방치하기 위해서는 지자체의 협의가 선행되어야 한다는 회신을 받았습니다. 이에 따르면 산악 장애물 존치를 전제로 수립된 국토부의 기본계획(안)은 근본적인 검토가 필요합니다.

둘째, 비행절차의 수립 가능성입니다. 김해신공항이 민간공항임에도 부울경에서는 공군도 신설활주로를 사용한다는 점을 감안하여 군 기준(FAA)도 적용해야 하며 이 경우 신설활주로 진입방향에 위치한 ‘경운산 남4’는 장애물회피표면(OCS)에 저촉된다고 주장하였습니다. 검증과정에서 장애물 높이를 실측한 경우에도 추가로 지도의 오차보정이 필요한지에 대해 이견이 있었으며, 군 기준을 운용하는 공군에 문의한 결과 실측시에는 추가로 지도 오차 보정이 필요 없다는 답변을 받았습니다. 결과적으로 군 기준을 적용하더라도 경운산 남4는 장애물회피표면(OCS)에 저촉되지 않습니다.

비행절차 중 마지막 단계인 착륙실패 후 재이륙, 즉 실패접근절차의 안전성에 대한 검증을 진행하였습니다. 먼저 기존활주로의 실패접근절차와 관련해서 부울경에서는 기존활주로에 군기준 적용이 필요한데, CAT-Ⅰ 적용시 정상적인 절차 수립이 불가하다고 주장했습니다. 검증결과 군 기준 적용이 필요하고, 이에 따른 절차는 더 엄격한 상위기준인 CAT-Ⅱ기준을 충족하고 있어 CAT-Ⅰ 적용시 문제가 없다고 확인되었습니다.

신설활주로의 실패접근절차에 대해서도 CAT-Ⅰ적용시 접근절차가 불가하다는 주장이 있었으나 강화된 기준인 CAT-Ⅱ기준을 적용해도 문제없다고 판단되었습니다.

이어서 활주로의 실패접근절차가 완전하게 수립되었는지 여부입니다. 기존활주로의 비행절차 수립과 관련하여 5천분의 1지도를 사용하고 있는데, 이것이 국토부 고시인 「비행절차업무기준」을 위반했는지가 쟁점이 되었습니다. 이에 대해 전문가 패널을 구성해 의견을 청취하고, ICAO에 유권해석을 의뢰한 결과 고시에서 정한 것보다 상세한 지도 사용이 가능한 것으로 판단하였습니다. 검증위는 현행 고시인 「비행절차업무기준」의 표현들이 해석상 이견을 초래할 수 있다는 점에서 ICAO 취지를 명확히 반영해 개정할 필요가 있다고 보았습니다. 한편 기존활주로에 군(FAA) 기준을 적용하더라도 실패접근절차는 수립이 가능할 것으로 판단하였습니다.

신설활주로의 경우에는 착륙활주로 길이가 200m 줄어든 3,000m로 짧아졌고 그로 인해 실패접근절차가 완전하지 않다는 의견이 제기되었습니다. 검증위는 전문가 패널들의 검토의견인 ‘실패접근절차 단일 구간(segment)에서 하나의 방식이 아니라 재래식과 성능기반항행 항법(PBN)을 혼용한 것이 비행절차 수립기준에 맞지 않고, 기준이 되는 픽스 재정의가 필요하다’는 점을 감안하여 비행절차 수립이 완전하지는 않으며 향후 비행절차를 완전하게 재설계할 필요가 있다고 보았습니다.

안전분야 마지막 쟁점은 조류충돌 가능성·방지대책의 실효성입니다. 검증위는 신공항 예정지역은 낙동강 하구의 삼각주에 위치하여 다양한 조류가 연중 서식하는 지역이나, 현재 국토부가 전략환경영향평가 초안만 작성한 상태로 충분한 자료가 부족하여 객관적인 검증이 어렵다고 판단하였습니다. 추후 기본계획 본안 작성 및 환경영향평가가 진행된다면 그 단계에서 충분한 자료 확보를 통한 조류 충돌성 평가 및 조류충돌 방지대책 마련이 필요하다고 판단하였습니다.

2. 시설운영·수요분야입니다.

시설운영･수요분야는 신설활주로 길이가 적절한지, 활주로 용량은 부족하지 않는지와 추가확장이 필요한지, 항공수요 예측은 적절히 이루어졌는지 등에 대해 검토하였습니다.

첫째, 김해신공항에 새로 만드는 활주로의 길이 3,200m가 온난화에 따른 온도상승, 최대이륙중량 적용 등의 기준을 충족했는지, 그리고 장거리 노선 운항이 가능한지에 대해 검토했습니다.

온난화에 따른 온도상승 고려 필요성과 관련하여 검증위는 온난화는 반드시 적용하는 의무사항은 아니라는 점을 확인했고, 나아가 기본계획(안)에 이미 온난화에 따른 온도상승 추정치(29.8℃→31.5℃)를 일부 반영한 것으로 확인하였습니다. 최대이륙중량을 적용해야 하는지에 대해서 검토한 결과, 경제성 등을 고려하여 최대이륙중량보다 적은 중량 기준으로 활주로 길이를 검토할 수 있도록 한 규정을 확인하였습니다. 장거리 노선 운항 가능여부는 활주로 길이 3,200m에서 항공기의 유상하중, 즉 여객수나 화물량 변화 없이 연료하중 감소만으로도 뉴욕 노선을 운항하는 데 문제가 없다고 판단하였습니다.

둘째, 민과 군이 공동으로 활주로·유도로 사용시 연 최대 3,800만명의 여객 처리가 가능한지, 부족하다면 추가확장이 가능한지입니다.

활주로 용량은 현재 운영되는 민과 군이 사용하는 실용용량을 기준(분리간격 5NM, 실패접근시 8NM)으로 분석한 결과, 연간 3,800만 명 수요처리를 위한 운항횟수 산출이 가능한 것으로 판단하였습니다. 다만, 현재의 남측과 동편 유도로만을 이용할 경우 비행대기시간 지연 등으로 공항 용량 저하 가능성이 있어, 개항초기부터 C급 전용의 서편유도로를 설치하는 것이 필요하다고 판단하였습니다. 활주로 길이연장과 추가건설 필요성에 대해서는 2056년 추정 여객수요 2,925만 명을 감안할 때 추가건설은 불필요할 수 있으나, 미래에 예상되는 변화를 모두 수용하기에는 입지여건상 제한적이라고 판단하였습니다.

셋째, 김해신공항의 여객수요 예측이 타당한지입니다. 검증위 검증결과, 2056년 기준 약 2,925만명의 수요를 예측할 때, 「예비타당성조사 표준지침」 등을 활용하고, 주3회 미만으로 운영될 것으로 추정되는 노선은 제외하며, 영남권 승객 중 타 공항을 선택할 것으로 예상되는 승객들을 제외한 것은 합리적 추계방식이었다고 판단됩니다. 다만, 미래의 불확실성을 감안, 실질적인 데이터를 기반으로 예측치를 보완해 나갈 필요가 있습니다.

3. 소음 분야입니다.

소음분야는 소음피해 예측조건의 적절성, 소음피해범위 적절성, 소음측정단위 변경에 따른 범위 등을 검토하였습니다.

우선 소음피해 예측조건인 ①항공기 운항횟수, ②운항기종 및 시간, ③군 장주비행경로의 적절성과 소음피해범위를 검증하였습니다. 검증위는 기본계획(안)에서 운항횟수 18.9만회와 심야운항 비율 8.9%를 적용한 것은 합리적인 추정치로 판단하였습니다. 군의 훈련비행 등과 관련된 장주비행은 국방부에서 수립한 동편 장주비행계획*을 반영하여 검토하는 것이 적절하고, 그 결과 소음피해범위는 당초 기본계획(안)에 비해 일부 확대되는 것을 확인하였습니다. 다만 군용기 운항횟수가 적어 영향은 크지 않았습니다. 심야운항 확대여부에 대해서는 기술적으로 가능하나, 소음민원 및 경제성 등으로 인해 제한될 수 있다고 판단하였습니다.

* 부울경은 ICAO의 항공정보간행물(AIP), 국토부는 「공역관리규정」(국토부 고시) 활용

마지막으로 소음평가 단위의 변동과 관련된 사항입니다. 「소음진동관리법(‘17.9월 개정)」에 따라 2023년부터 소음평가 단위가 현행 웨클(WECPNL)에서 엘디이엔(Lden)으로 변경됩니다. 검증위는 김해신공항 개항시점을 감안하여, 기본계획(안)에서도 엘디이엔을 적용하는 것이 바람직하다고 판단하였으며, 이 경우 기존(웨클 사용)에 비해 소음피해범위가 상당히 늘어날 것으로 예상되므로 피해가구 수를 재산정할 필요가 있습니다.

4. 환경 분야입니다.

환경분야는 김해신공항 건설로 조류서식지 및 이동경로 훼손, 평강천 매립과 단절에 따른 하천환경 훼손 여부에 대해 검증하였습니다.

첫째, 국토부의 전략환경영향평가가 조류의 주요 이동경로 및 서식지 훼손을 축소·왜곡했는지 여부입니다. 검증위는 부울경과 국토부에 조사범위·횟수·인원 등 자료를 요청했으나 양측 모두 충분한 자료를 제시하지 못하고 있어 어느 한쪽이 타당하다는 검증이 어렵다고 판단하였습니다.

둘째, 조류를 위한 대체서식지 계획이 필요한지, 수립했다면 적절한지 여부입니다. 검증위는 전략환경영향평가 초안에 대체서식지 조성계획이 누락되어, 현 상태에서는 구체적 자료가 없어 계획이 적절한지에 대한 검증이 어렵다고 판단하였습니다. 따라서, 향후 전략환경영향평가 본안 작성 및 환경영향평가가 진행된다면 그 단계에서 조류서식지 및 이동경로 훼손을 면밀히 분석하여 구체적인 대체서식지 조성계획을 마련해야 할 것입니다.

셋째, 평강천 유로 변경과 매립에 따른 생태계·환경 훼손, 에코델타시티(EDC) 수질 등과 관련된 쟁점입니다. 자료분석, 현장방문(2020.2.6) 등을 통해 분석한 결과 현재 평강천의 수질·수량은 전적으로 인공적 물순환에 의존하고 있는 점을 확인하였습니다. 따라서 평강천 유로변경이 서낙동강 수질·수량에 미치는 영향은 미미할 것으로 보았습니다. 또한 활주로 하단 에코델타시티(EDC) 사업은 김해신공항 입지 선정 이전부터 서낙동강 또는 낙동강으로부터 물을 끌어오는 방안을 강구 중에 있으므로 평강천 매립이 하류부 에코델타시티(EDC) 수질 및 수량에 심각한 영향을 미친다고 보기는 어렵다고 판단하였습니다.

넷째, 문화재구역 현상변경과 관련해서는 문화재위원회의 결정사항으로 검증위가 문화재위의 권한을 침해하는 검증결과를 내리는 것은 한계가 있습니다. 다만, 추후 천연기념물지역 훼손 최소화와 대체서식지 조성 등의 방안 수립이 필요하다고 보았습니다.

5. 동남권 관문공항에 대한 의견

검증위는 동남권 관문공항으로서 김해신공항의 적정성에 대해 검증하도록 위임받았습니다. 현재 법령·제도상 관문공항에 대한 정의는 없으나, 검증위 차원에서 논의한 결과, 관문공항은 허브공항처럼 일정한 지역 또는 한 국가를 진입함에 있어 중추적 역할을 수행하여 항공기와 여객 및 화물 그리고 서비스가 고도로 집적되는 대형공항으로 가정하였습니다. 또한 검증위는 기본적으로 김해신공항을 건설함에 있어 그 수준을 동남권에서 한국을 대표하는 공항으로서 집적된 기능을 부여해야 한다는 데 동의하였습니다.

한편 부울경은 관문공항이라 함은 ①장거리 국제선 가동과 장거리 취항가능한 항공기 운행, ②24시간 운영하는 공항, ③연 최대 3,800만명 수요 처리가 가능해야 한다는 입장입니다.

검증위는 4개분야 검증결과를 토대로 김해신공항이 동남권 관문공항으로서 역할하는 데 최소 기본여건을 충족하고 있다고 판단하였습니다. 구체적으로 과거「제2차 공항개발 중·장기 계획(2000년)」시 사용하던 관문공항 기준인 활주로 3,200m, 서비스수준 Ⅲ이상 등을 충족하였으며, 여객은 연 최대 3,800만명의 수요처리가 가능하다고 봅니다. 공항의 24시간 운영은 서비스 개시 때 공항이 경영여건에 따라 결정할 사항이라고 보았습니다. 다만, 소음문제와 관련된 주민동의와 공항경영이 함께 고려되어야 하는 부분으로 보았습니다.

그럼에도 불구하고, 미래적 측면에서는 제약이 있었습니다. 동남권 지역을 대표하는 공항으로서 미래에 예상되는 변화를 모두 수용하기에는 사용가능 부지가 대부분 소진되어 향후 활주로 수요가 추가로 요구되어도 확장은 불가능하다고 보여지고, 공항 주변에 장래 개발 계획이 산재하고 있어 소음 등의 환경적 피해 요인이 지속적으로 증대할 것으로 보입니다.

결론적으로 김해신공항은 동남권 관문공항으로서 최소한의 역할을 감당할 수 있으나, 미래 예상되는 제반 변화를 수용하여 대비하는 기능은 제한적일 수밖에 없는 한계를 가지고 있다고 판단하였습니다.

6. 종합 결론

이상 분야별 검토와 관문공항으로서의 적정성에 대한 검증위의 의견을 종합하여 다음과 같은 결론에 이르렀음을 말씀드립니다.

1) 김해신공항 기본계획(안)은 안전, 시설운영·수요, 환경, 소음분야에서 상당부분 보완이 필요합니다. 검증과정에서 비행절차 보완 필요성, 서편유도로 조기설치 필요성, 미래수요 변화대비 확장성 제한, 소음범위 확대 등 사업 확정 당시 충분히 검토되지 않았던 사항들이 확인되었고, 국제공항의 특성상 각종 환경의 미래 변화에 대응하는 역량 면에서 매우 타이트한 기본계획(안)이라는 한계를 가지고 있습니다.

2) 한편, 장애물제한표면의 진입표면 높이 이상의 산악 장애물을 방치할 수 있는지 여부에 대해서는 원칙적으로 방치해서는 안되고, 예외적으로 방치하려면 관계행정기관의 협의요청이 있어야 한다는 법제처의 유권해석이 있었습니다. 이에 따르면, 계획 수립시 경운산, 오봉산, 임호산 등 진입표면 높이 이상의 장애물에 대해서는 절취를 전제해야 하나, 이를 고려하지 않아 결과적으로 법의 취지에 위배되는 오류가 있었다고 보입니다. 산악의 절취를 가정할 때는 사업일정, 저촉되는 산악장애물이 물리적, 환경적으로 절취가 가능한지, 허용되는 비용범위를 초과하고 있는지 등에 대한 근본적인 검토가 필요합니다.

결론적으로 김해신공항 계획(안)은 상당부분 보완이 필요하고 확장성 등 미래 변화에 대응하기 어렵습니다. 아울러 지자체의 협의 의사가 확인되지 않으면 장애물제한표면 높이 이상 산악의 제거를 전제로 사업 추진이 필요하다는 해석을 감안할 때 동남권 관문공항으로서 김해신공항 추진은 근본적인 검토가 필요하다고 봅니다.

지금까지 검증위의 검증결과에 대해 국민들과 이해관계자의 이해를 돕기 위해 상세하게 말씀드렸습니다.

지난해 국토부와 부울경은 검증위원회 출범에 앞서 검증결과를 따르겠다고 국민 앞에서 약속해 주셨습니다.

검증위의 치열한 논의과정에서 여러가지 외부의 추측이나 오해가 있기도 했으나, 검증위는 최종보고서로써 답한다는 입장을 갖고 흔들리지 않고 검증을 진행해 왔습니다.

검증 결과에 아쉬운 마음을 가지시는 분들도 일부 있을 수 있을 것이나, 검증위가 지난해 12월부터 치열한 논의와 검토를 거쳐 내린 결과에 대해 정부와 부울경, 국민 여러분께서 최대한 존중해 주기를 희망합니다.

다시 한번 교수로서, 학자로서, 해당 분야 전문가로서 본업에 종사하면서 시간과 열정을 할애하여 검증에 최선을 다해주신 검증위원님들의 노고에 감사드립니다. 아울러 그동안 인내를 가지고 검증위 활동을 지켜봐 주신 국민 여러분과 부울경, 국토부 등 이해관계자 여러분께 감사의 말씀을 드립니다.